El Trasfondo Del Juego En La Ciudad De Buenos Aires En Medio De Un Negocio Millonario

Albertina Dore

Por Albertina Dore *

Por más de una década el Casino de Puerto Madero se abstuvo de pagar impuestos locales debido a una medida cautelar que le confirió potestad exclusiva al Estado nacional en el control de las actividades del flotante. El reciente fallo dictado por la Corte Suprema de Justicia revocando dicha medida habilita un nuevo escenario para el desarrollo del juego en la ciudad de Buenos Aires, al conferirle al gobierno local el derecho de cobrar impuestos sobre la facturación del casino flotante. A pesar de este inédito fallo, considerando el eterno conflicto jurisdiccional que ha caracterizado al juego en la Capital, no sólo puede inferirse que dicha restitución de facultades a la Ciudad se torna parcial sino que cabe preguntarse acerca de las condiciones que han llevado a que durante 12 años el Casino no haya tributado Ingresos Brutos. En realidad, el desarrollo del juego en esta jurisdicción pone al descubierto el trasfondo de un negocio millonario que excede la cuestión impositiva y que ha habilitado la explotación de una actividad repleta de inconsistencias e irregularidades.

 Las máquinas tragamonedas del Hipódromo de Palermo facturan unos $ 3.000 millones anuales, mientras que en los barcos casino de Puerto Madero las apuestas suman otros $ 900 millones. Sin embargo, según una nota publicada en el diario Clarín el año pasado, la Ciudad de Buenos Aires recibió en el 2009 apenas $ 164,2 millones por las apuestas realizadas en estos lugares, y además no les pudo cobrar ningún impuesto. Por trabas judiciales y la falta de un acuerdo político, el Gobierno porteño se ha estado perdiendo de recaudar al menos otros $ 200 millones anuales, en concepto de impuestos directos a la actividad. Este impuesto directo es compartido con Lotería Nacional. Por el concepto de ingresos brutos ha dejado de percibir mas 300 millones anuales.

Hasta el momento, en Capital, los barcos casino y el Hipódromo de Palermo pagan la mitad del cánon en comparación con lo que se tributa en la provincia de Buenos Aires. La Ciudad, además,  no podía cobrarles el 8% de Ingresos Brutos por la explotación de las máquinas, según lo requiere la Ley Tributaria 3751. Esta suerte de excepción estuvo determinada por el eterno conflicto jurisdiccional suscitado entre la Ciudad y Nación respecto a la potestad sobre el juego. Diversos fallos judiciales han negado siempre la jurisdicción de estas salas a la Capital, debido al convenio existente que le otorga a la Nación la competencia en la administración, regulación y explotación de la actividad lúdica que se desarrolla en ese territorio.

Si bien el reciente fallo expedido por la Corte Suprema habilita al gobierno local a cobrar el 8% de Ingresos Brutos al flotante, éste dictamen no alcanza al resto de salas donde funcionan tragamonedas, como el Hipódromo de Palermo, que, a pesar de su facturación multimillonaria, no tributa impuestos locales. Y esto ha ocurrido siempre debido al eterno conflicto jurisdiccional entre el gobierno nacional y el local respecto a la actividad lúdica en territorio de la Capital Federal. No obstante los especialistas consideran que el fallo sienta jurisprudencia como para que la ciudad de Buenos Aires vaya por todo.

Aun cuando en la actualidad se reconocen las facultades de los gobiernos provinciales y de la Ciudad de Buenos Aires para reglamentar y autorizar la explotación de juegos de azar en sus respectivos ámbitos, es necesario compatibilizar esas facultades con la legislación federal hoy vigente y con las potestades otorgadas por el Congreso y el Poder Ejecutivo Nacional a "Lotería Nacional". A pesar de contar con la misma autoridad y facultades que el resto de las provincias del país, un caso particular se da en la administración de la actividad lúdica en Capital Federal, donde Lotería Nacional ejerce una suerte de avasallamiento jurisdiccional respecto al gobierno local.

Conflictivas negociaciones y pactos secretos entre el gobierno central y la autoridad local derivaron en espurios acuerdos que permitieron a Lotería Nacional seguir controlando el juego de la Capital. Ésta estructura, de administración compartida, se ha montado sobre intereses políticos que rozan la ilegalidad, consolidándose millonarios negocios de los que nadie habla en profundidad. Aunque la Ciudad cuenta con el Instituto de Juegos y Apuestas, el organismo se parece más a un seudo administrador que a un legítimoente encargado de todos los juegos que se comercializan dentro de su territorio.

En 1996 cuando la Ciudad se declaró autónoma, la Constitución determinó su potestad para manejar la explotación y administración de todos los juegos de azar dentro de su territorio. Desde allí, el poder de policía respecto al juego fue competencia de la CABA; sin embargo, como al momento de declarar provincia a la Ciudad el juego era manejado por Lotería Nacional se dictó el convenio 1155/03 confiriéndole a éste organismo la exclusividad en la explotación. De esta manera, la comercialización del juego en Capital se desarrolla bajo un esquema complejo y ambiguo. El gobierno municipal debe compartir la mitad de lo recaudado con la Nación y su participación dentro de ésta estructura es mas ficticia que real y más administrativa que operativa.

Aunque la Ley Nº 538 le otorga potestad exclusiva a la Ciudad para ejercer su poder de policía respecto a los juegos de apuestas a través de su Instituto de Juegos y  Apuestas, el mencionado convenio -Ley Nº 1182- celebrado entre la administración municipal y la Lotería Nacional S.E. refleja claramente la asimetría de "poder" y las atribuciones conferidas al ente nacional. Precisamente, las reglas del acuerdo fueron convenidas entre el ex presidente Néstor kirchner y Aníbal Ibarra.

Por ese convenio Lotería Nacional mantiene la exclusividad en la explotación, comercialización y fiscalización de los juegos de azar que ya venía desarrollando en la Ciudad de Buenos Aires y establece ciertas reservas para el Instituto de Juegos y Apuestas de la Ciudad que redundan en la conformidad de éste respecto de todo lo que disponga lotería; atribuciones que, al posicionarlo como en un segundo plano de influencia, suponen un gerenciamiento artificial dentro de un negocio que en realidad les pertenece.

Los ingresos obtenidos del juego dentro de la CABA son también recaudados por Lotería Nacional, quien luego debe transferir la mitad al Ministerio de Desarrollo Social y el otro 50% restante al Instituto de Apuestas. La última cláusula del convenio establece la instalación de una terminal para realizar el control online de todos los juegos comercializados en ese territorio, o sea, el dinero que entra, sale y se recauda del movimiento del juego; sin embargo, existen denuncias oficiales en base a la inexistencia de un verdadero sistema de fiscalización.

Como ya lo denunciaran los legisladores provinciales del Ari-Coalición Cívica la exigencia de instalar una terminal que posibilite el acceso online a la totalidad de la información relativa a las explotaciones del juego no ha sido cumplida por el gobierno Nacional ni denunciada por parte de las autoridades entrantes y salientes de la CABA.

El motivo de tal violación reglamentaria estaría encubriendo un negocio millonario para los concesionarios de las salas de la Capital. Según consta en un informe de 2007 emitido por Anibal Fernández desde el Ministerio de Desarrollo Social a la Cámara Alta de Senadores,  la empresa contratada para realizar el control online de las apuestas en las tragamonedas de HAPSA -sociedad entre Federico de Achával y Casino Club de Cristóbal López- fue la firma estadounidense IGT, precisamente la principal proveedora
de las tragamonedas que funcionan en el hipódromo.

La coincidencia no es casual, algo similar ocurre con el Casino Flotante de Puerto Madero: el sistema de interconexión es provisto por el Grupo CIRSA, del español Manuel Lao, quien comparte un porcentaje de las acciones del barco con el zar del juego patagónico, Cristóbal López. Mediante este tipo de maniobras las empresas de realizar las tareas de control de sistemas de apuestas desaparecen de escena a manos de los que manejan la apuesta.

Desde la apertura del primer casino flotante se instaló una fuerte polémica. De hecho, como las aguas son consideradas territorio nacional y la ley impedía su instalación en territorio porteño, fue montado en un barco; situación que ha puesto en discusión al gobierno municipal con Lotería Nacional respecto a quién le corresponde la explotación de los dos casinos flotantes.

Pero el asunto no termina ahí. Teniendo como dato que los ingresos por juego en la Capital se componen del 30% de los beneficios de HAPSA -Decreto 1155/03 PEN)  y del 20% de los del Flotante -Decreto 600/99 PEN-, distribuyéndose lo recaudado en partes iguales entre el Instituto y Lotería Nacional, según se expresa en un informe elaborado por diputados de la Coalición Cívica en base a datos de la propia sociedad estatal, la Ciudad, en función a los acuerdos y convenios existentes, no recibe el 50% de las utilidades, sino que presenta una participación del 15% de los beneficios del Hipódromo de Palermo y el 10% de Casino Buenos Aires, llegando solo al 13% de los beneficios de ambos. Para el año 2007, la Ciudad percibió de los $431.392.114 declarados como que ingresaron a HAPSA, un total de $64.708.817, mientras que la declaración de los $109.131.429 recaudados por Casino Buenos Aires sólo se transfirieron a la Ciudad $10.913.143 millones. Sumando los totales producidos por ambas salas -según las declaraciones realizadas por los operadores- se alcanzaron los $ 540.523.543 millones de pesos, de los cuales $ 75.621.960 se trasfirieron a la administración local.

Sumado a esto una de las principales observaciones a realizarse es que en la Ciudad de Buenos Aires no existen controles fehacientes sobre el dinero que Lotería Nacional transfiere a la Ciudad por cuanto ésta no cuenta con información sobre el dinero que le es girado, situación que no ha generado ninguna acción por parte de la misma. Asimismo, existen varias anomalías detectadas por la Auditoria General de la Ciudad de Buenos Aires entre las que se destacan sendos incumplimientos y omisiones por parte del Instituto del Juego, según se argumenta en el citado informe realizado por legisladores provinciales.

Entre tanta inseguridad y ambigüedad normativa respecto al desarrollo del juego en la Ciudad, la Nación, a través de su máxima autoridad representativa, rubricó entonces mediante un decreto presidencial el acuerdo establecido. Si la Ley que regula el juego en la Ciudad expresa en su artículo 30 que el Poder Ejecutivo debe realizar todas las acciones posibles a fin de lograr el cierre definitivo del Casino que funciona en el puerto de la ciudad y garantizar el ejercicio en plenitud de los derechos autonómicos, el 5 de diciembre de 2007 el Ejecutivo Nacional no sólo reflejó su posición sin disimulo sino que hizo una demostración concreta de "invasión" de competencias jurisdiccionales. Fue cuando el entonces presidente de la República, Néstor Kirchner, selló el decreto (1851) más polémico de la historia de su mandato; le extendió la concesión del Hipódromo de Palermo a sus operarios hasta el 2032, siendo que la misma vencía en el 2017, y dispuso la instalación de 2100 tragamonedas adicionales a las que ya estaban funcionando, en la operación que el zar del juego, Cristóbal López, explota asociado con Federico de Achával, presidente de HAPSA.

A pesar de que el Art.  50 de Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires  reivindica la potestad del juego al gobierno local dentro de su territorio, los diferentes Jefes de Estado porteños optaron siempre por no meterse ni pelear contra la Lotería Nacional, y mucho menos contra Kirchner. Como fuera judicialmente denunciado varias veces podría decirse que el convenio entre Lotería y el Instituto de Juegos de Apuestas, constituye un acto ilegítimo de abdicación de atribuciones constitucionales irrenunciables que afectan la autonomía de la Ciudad de Buenos Aires, sin embargo, y a pesar del pronunciamiento de la Corte -el cual marca un precedente inédito en base a este conflicto- continúa vigente y ningún jefe de gobierno ha demostrado demasiado interés en denunciar su ilegalidad. El convenio esta ratificado por ley por plazo iguales y consecutivos de 4 años, que vencen en diciembre próximo, pero cuya denuncia debe ser efectivizada con varios meses de antelación, por lo que los acuerdos pervivirán hasta diciembre de 2015, ya que no han sido denunciado en tiempo y forma por el gobierno de Macri.

La influencia del gobierno nacional en la organización de la actividad está motivada tanto por la intención de obtener mayores beneficios para las arcas estatales como por la voluntad de beneficiar a determinados grupos económicos y empresarios del juego, vinculados directamente al Gobierno. Es esta situación la que neutraliza el desarrollo de un juego seguro y responsable dentro de un marco jurídico riguroso y equitativo. La desmesura, producto de legislaciones deficientes y/o el incumplimiento de disposiciones existentes, redundan en mayor beneficio para unos pocos en desmedro de la recaudación estatal y la consecuente distribución de recursos que legítimamente no sólo le corresponden al gobierno local sino a todos los ciudadanos que habitan ese territorio.  

Como puede observarse, la cuestión impositiva es sólo una parte -aunque no menos importante- de la compleja trama bajo la que se ha estructurado y desarrollado siempre el juego en la Ciudad. De fondo, se esconde una auténtica lucha de poder, de concentración del mercado y el capital y de negocios espurios en beneficio de empresarios aliados al gobierno de turno. Así las cosas, habrá que confiar en que en un futuro no muy lejano la situación tienda a regularizarse y las exigencias impositivas alcancen al resto de las salas de juego que funcionan en la Ciudad.  A la vez, también habrá que especular con el hecho de que las irregularidades e inconsistencias que caracterizan la explotación lúdica de la Capital tiendan a desintegrarse  a través de una efectiva intervención del gobierno local y los organismos de contralor, como acciones que deberían haber definido siempre la actitud del Estado frente al compromiso en el desarrollo seguro y responsable de la actividad azarosa.


 

 


 

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