En El Juego, El Conflicto De Jurisdicciones Excede Lo Territorial

El reciente fallo de la justicia porteña a favor del  gobierno de la Ciudad de Buenos Aires al rechazar un reclamo de la empresa que pretende explotar el Salón Tattersall del Hipódromo de Palermo, reanudó la eterna discusión acerca de los límites jurisdiccionales bajo los que se aplican las “reglas del juego”.

La acción judicial fue presentada por la empresa Tattersall de Palermo S.A. contra Lotería Nacional y el gobierno municipal, luego de que las autoridades porteñas le negaran la habilitación para ofrecer servicios comerciales ligados a la gastronomía, dentro del predio hípico; el cual, sostienen, es propiedad del Estado Nacional.

Si bien esta evaluación por parte de la empresa es cierta, Lotería Nacional limita su poder de policía en relación a la operación del juego que no alcanza a explotaciones complementarias de la actividad hípica dentro de ese predio, ya que en materia de seguridad, ambiente, edificación y habilitación de las mismas tiene competencia exclusiva el gobierno local; éstas han sido facultades no delegadas a la Nación. 

Este hecho, refleja la coexistencia de facultades concurrentes entre la Ciudad Autónoma y el Estado Nacional respecto al desarrollo de la actividad lúdica. Mientras el resto de las provincias regulan, administran y explotan de manera exclusiva y directa sus juegos, la Ciudad - a través de su organismo de aplicación- se parece más a un seudo administrador que a un legítimo ente encargado de todos los juegos que se comercializan dentro de su territorio.

En 1996 cuando la Ciudad se declaró Autónoma, la Constitución determinó su potestad para manejar la explotación y administración de todos los juegos de azar dentro de su territorio. Desde allí, como en el resto de las provincias, el poder de policía respecto al juego fue competencia de la CABA. Sin embargo, como al momento de declarar provincia a la Ciudad el juego era manejado por Lotería Nacional se dictó un convenio por el que éste organismo mantiene la exclusividad en la explotación, comercialización y fiscalización de los juegos de azar en esa jurisdicción. Este poder de policía en torno a la actividad no fue delegado en su totalidad; el control sobre las actividades comerciales complementarias desarrolladas en sitios de juego pero que no sean estrictamente lúdicas quedaron bajo la órbita del gobierno local, al igual que cuestiones de salubridad públicas e higiene, construcciones, controles sanitarios y habilitaciones.

De esta manera, la explotación del juego en Capital se desarrolla bajo un esquema complejo y ambiguo que, justamente por esas características, habilita un escenario donde los límites jurisdiccionales se hacen estrechos. Ell gobierno municipal debe compartir la mitad de lo recaudado con la Nación y su participación dentro de esta estructura es mas ficticia que real y más administrativa que operativa si se analiza la preeminencia de Lotería en el negocio del juego.

Aunque la Ley Nº 538 le otorga potestad exclusiva a la Ciudad para ejercer su poder de policía respecto a los juegos de apuestas, a través de su organismo de aplicación, el Instituto de Juegos y Apuestas de la Capital Federal, el posterior convenio -Ley Nº 1182- celebrado entre la administración municipal y la Lotería Nacional S.E. refleja claramente la asimetría de "poder" y las atribuciones conferidas al ente nacional.  Precisamente, las reglas del acuerdo fueron convenidas, aunque probablemente no concensuadas, entre el ex presidente Néstor kichrner y el ex intendente Aníbal Ibarra.

Por ese convenio Lotería Nacional mantiene la exclusividad en la explotación, comercialización y fiscalización de los juegos de azar que ya venía desarrollando en la Ciudad de Buenos Aires, comprometiéndose a no habilitar ni admitir la instalación y/o funcionamiento de nuevas salas de bingo, casinos o de máquinas tragamonedas. Lla ampliación de las concesiones o explotaciones existentes quedaron reservadas a Lotería, como así también la incorporación de nuevos puntos de venta o agentes oficiales respecto a su red de comercialización.

Como en un intento de morigerar las atribuciones competitivas del ente recaudador, el convenio establece ciertas reservas para el Instituto de Juegos y Apuestas de la Ciudad  que redundan en la conformidad de éste respecto de todo lo que disponga Lotería, como sería el caso de la instalación de nuevos juegos o sitios de apuestas; atribuciones que, al posicionarlo como en un segundo plano de influencia, suponen un gerenciamiento artificial dentro de un negocio que les pertenece.

La acción más directa que le atribuye el acuerdo es la de
oficiar como garantes del cumplimiento de las normas locales por los agentes y concesionarios autorizados por la Lotería Nacional. Así el Instituto de Apuestas de la Capital ha organizado su estructura sin demasiadas posibilidades de extenderse, ajustándose a un desarrollo residual en base a lo que no tiene Lotería.

A diferencia de otras provincias, como sucede en la de Buenos Aires, donde el organismo local es el único ente encargado de la administración, regulación y fiscalización del juego dentro de ese territorio, los ingresos obtenidos de ésta actividad dentro de la CABA son recaudados por Lotería Nacional, quien luego debe transferir la mitad al Ministerio de Desarrollo Social y el otro 50% restante al Instituto de Apuestas. Por lo tanto, la distribución de las utilidades también está reservada a Lotería, aunque quizás éste no sea el punto más cuestionable de este esquema. La última cláusula del convenio establecía la instalación de una terminal para realizar el control on line de todos los juegos comercializados en la Ciudad, o sea, el dinero que entra, sale y se recauda del movimiento del juego. Siin embargo, son de conocimiento público las sospechas acerca de la inexistencia de una fiscalización de este tipo.

Es precisamente en esta parte donde entran en escena los casinos flotantes y el Hipódromo Argentino de Palermo y no sólo por el supuesto incumplimiento de la cláusula que exige el control on line de las tragamonedas, sino porque el conflicto jurisdiccional se sigue, de alguna manera, manteniendo. Y los intereses políticos y empresariales no quedan, para nada, fuera de este proceso.

Desde su apertura, se instaló una fuerte polémica respecto del Casino de Puerto Madero, de hecho, como las aguas son consideradas territorio nacional y la ley impedía su instalación en territorio porteño, fue montado en un barco; situación que ha puesto en discusión al gobierno municipal con Lotería Nacional respecto a quién le corresponde la explotación del flotante. Entre tanta inseguridad y ambigüedad normativa respecto al desarrollo del juego en la Ciudad, la Nación, a través de su máxima autoridad representativa rubricó mediante un decreto presidencial el acuerdo establecido. Si la Ley que regula el juego en la Ciudad expresa en su artículo 30 que el Poder Ejecutivo debe realizar todas las acciones posibles a fin de lograr el cierre definitivo del Casino que funciona en el puerto de la ciudad y garantizar el ejercicio en plenitud de los derechos autonómicos, el 5 de diciembre de 2007 el Ejecutivo Nacional no sólo reflejó su posición sin disimulo sino que hizo una demostración concreta de "invasión" de competencias jurisdiccionales.

Fue cuando el entonces presidente de la República, Néstor Kichrner, selló el decreto más polémico de la historia de su mandato; le extendió la concesión del Hipódromo de Palermo a sus operarios y los "obligó" a instalar 2100 tragamonedas adicionales a las que ya estaban funcionando. Casual y precisamente unos meses después que el zar del juego, Cristóbal López, se asociara con Federico de Achával -presidente del Hipódromo Argentino de Palermo (HAPSA)- como proveedor de máquinas electrónicas de juego. A pesar de que la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires reivindica la potestad del juego al gobierno local en su territorio, los diferentes Jefes de Estado porteños optaron siempre por no meterse ni pelear contra la Lotería Nacional, y mucho menos contra Kichrner.

La influencia del gobierno nacional no ha sido ajena a la condescendencia de las autoridades locales frente a las "reglas del juego" que pautan  la actividad lúdica en la Capital Federal. Más que propuestas locales se parecen a disposiciones dictaminadas desde el exterior, bajo preceptos que van desde la idea de obtener mayores beneficios para las arcas estatales hasta los intereses netamente políticos-empresariales, en beneficio de personas vinculadas directamente al Gobierno pero en desmedro de un marco regulatorio legítimo, seguro y equitativo y el auspicio de la práctica de un juego responsable. 

Esta situación, incluso, ha llevado a que importantes empresas operadoras del juego, con una fuerte presencia en el mercado lúdico a nivel mundial, hayan desestimado la posibilidad de ingresar en la Ciudad Autónoma como operadoras de juegos de azar.


 

 


 

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